7月21日

，国务院法制办发布了关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》公开征求意见的通知

，引起了业界的热议
，专家们纷纷建言献策
，为立法工作贡献自己的智慧和思考
。

PPP的实践工作，超前于立法，也为立法工作提供了丰富的借鉴依据。为使PPP立法更具科学性和前瞻性，荣邦瑞明旗下信余科技的PPP数据服务平台“PPP有例”(微信小程序)，收集PPP大数据
，针对专家们热议的立法问题进行数据分析，为专家们的立法建言提供数据支持
。

PPP有例，用数据支持PPP立法系列文章
，只提供热点问题数据
，不提供具体政策建议
，欢迎专家们在立法建言中予以引用。如若需要其他方面的数据，亦可联系PPP有例提供。

数据支持立法之一
：如何选择社会资本

条例第十三条“政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标

、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律
、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。”

采用何种方式选择社会资本，客观上取决于项目的基本情况，主观上也代表了政府方选择社会资本的标准
、意愿等，本次立法征求意见稿中，明示了招标、竞争性谈判等竞争性渠道
，弱化了单一来源采购等非竞争性方式，并且未明示实践中多有采用的竞争性磋商方式，引起了众多专家的热议
。

那么在PPP实际操作中，又是如何呢?

数据样本说明：

1. 采集时间自2015年1月1日至2017年6月30日;

2. 样本总量4138个，全部为已经成交的PPP项目。

各种选择社会资本的方式
，在实践中的变化趋势又有何特征：

专家们普遍热议的竞争性磋商方式，在哪些领域的应用占比会比较高，这对我们的PPP实践和立法工作有何启示?

对社会资本选择方式的争论
，背后隐含着PPP实践中对《招投标法》和《政府采购法》如何协调适用的问题
，希望现实操作中的数据结果，能够给立法工作带来更多的启示
。

数据支持立法之二：特许经营与PPP关系

PPP与特许经营的关系是业界很热门的话题之一
。早在2015年六部委联合发布了25号文《基础设施和公用事业特许经营管理办法》之后，业界就掀起了关于特许经营与PPP的关系的热议。此次的PPP条例征求意见稿明确规定是为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作项目，并未对PPP和特许经营之间的联系和区别加以明确。我们能够感知到特许经营是PPP的一种特定形式，但在具体的实际工作中，到底什么类型的PPP项目应界定为特许经营，仍然是PPP操作中的困扰。

在实际中

，特许经营与PPP关系到底如何呢?

从PPP有例统计的数据可知，全国已成交的PPP项目中
，采用特许经营方式的项目有1493个
，占PPP项目总量的27.6%%
。

从时间维度上进一步解析
。在2013年、2014年大规模推行PPP模式之前
，特许经营作为PPP的一个主要形式而存在，在PPP项目中占比分别高达61.18%和70.8%
。2015年、2016年
，在强调PPP是一个民事的平等合作行为而不是行政行为之后，特许经营在PPP项目中的占比呈现大规模下降趋势。然而，从以下图表可以看到，特许经营在PPP项目中的占比在2017年上半年出现了一定的反弹
，这是否代表公众对特许经营的概念认知上发生了一些新的变化?

从行业上来看，特许经营主要适合哪些领域呢?看一下PPP有例统计

从以上图表可以看出，特许经营模式更倾向于项目本身有一定的独家经营的垄断性质，能提供稳定现金流的政府付费项目，比如公共事业和城市公交领域等
，且在各个领域都有所涉及和适用
。

故而，特许经营到底是什么?哪些领域适合采用特许经营
，有没有可能在法律层面给予特许经营一个更加清晰的边界定位，是在立法上有进一步探讨价值的的问题。

数据支持立法之三

：合作项目期限的合理性

条例第十六条：合作项目期限根据行业特点

、项目生命周期
、公共服务需求、投资回收期等因素确定
，一般不低于10年

，最长不超过30年;法律
、行政法规另有规定的，依照其规定

。

看起来
，PPP项目的合作期限是一个技术性问题，但实际上，它的限定关系到PPP与政府购买服务的区分，且与风险管理和回报相挂钩。

在PPP有例微信小程序统计的5500多个PPP项目中
，能够获取到明确合作周期的项目样本为3455个，其中，合作项目期限不低于10年，最长不超过30年的PPP项目有3115个(截止到2017年6月31日)。各合作期限段的PPP项目占比如下图所示：

从行业分布来看

，PPP项目涉及到的行业领域比较广泛
，有公用事业、生态环境、市政工程、交通运输等，不同行业领域的PPP项目
，其行业特点、项目周期
、公共服务需求、投资回收期等均会有很大的不同，因此合作期限也会出现重大的不同。

通过以上数据可知
，在实际的操作过程中
，绝大部分的PPP项目的合作期限均在10年至30年之间
，但也不乏合作期限少于10年和超过30年的项目，这是现实的需求。

合作项目期限
，从短了说，关系到PPP与政府购买服务的区分
。少于10年的项目，拉长了PPP与政府购买服务的边界
，在一定程度上使本就不清晰的两者界线更加模糊。比如PPP模式中常采用的委托运营，其合同期限一般少于8年，而政府购买服务的合同期一般不超过3年。从长了说，合作期限与风险管理、回报相挂钩。合作期限越长的项目，其风险因素越多，对合作的管理要求更高。

从项目合作期限角度如何对PPP与政府购买服务进行划定
，从风险管理、回报的角度如何限定项目的合作期限是一个值得探讨的问题。