11月30日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文)解读，主要介绍了绩效管理、融资管理以及项目库清理等方面的规定。

财政部有关负责人强调
，《通知》推动PPP项目建立按效付费机制，要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩
，政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付

。

防止PPP异化为拉长版BT

财政部相关负责人表示
，在推动项目建立按效付费机制方面，要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务
，使PPP异化为拉长版BT(bulid-transfer
，建设之后直接移交政府
，没有运营环节)

。

换句话说，部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT
。这些做法既产生一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方政府债务风险隐患
。

此外，《通知》还要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%
，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务
，弱化项目运营绩效考核的约束力
。

一位地方财政系统人士在接受记者采访时表示
，一个规范的PPP项目是政府基于社会方未来提供的公共服务的绩效来支付相应的价格，不会导致政府债务的增加。要充分重视PPP项目的运营、绩效以及长期按绩效付费机制，否则将难以发挥对社会资本的激励和约束作用，也不利于PPP项目整体效率的提升。

值得注意的是，财政部将组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备
、信息不完善的项目清理出库。

近日
，多个涉及PPP的规范政策陆续出台，其中，92号文要求集中清理已入库项目，引起市场关注。北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉《每日经济新闻》记者，虽然财政部入库项目累计投资额近18万亿元，但真正开工

、有资金实际投入的比较少，因此监管政策趋严不会带来过度反应。

不得以债务性资金充当资本金

财政部相关负责人表示
，要求政府和社会资本双方严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定
，按时足额缴纳项目资本金
，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”
，加剧重建设、轻运营现象

。

此前，财政部金融司司长

、PPP工作领导小组办公室主任王毅公开表示，政府和合作伙伴一定要掏出真金白银
，拿自有资本作资本金。资本金之外可以去融资

，但资金结构必须合理。不少社会资本自有资金实力不足
，“穿透”看资本金都是借款
，“小马拉大车”
。这种情况下
，社会资本难以分担长期的风险
，PPP这个好的机制难以发挥应有作用
。

王毅表示，“要求对资本金作真正的穿透，而不要让政府所谓的各种公共性的基金、投资性的基金小马拉大车
，更不要让社会的资本参与方用借来的钱作为资本金

，再用银行的钱做运营
。”

据了解
，目前较为普遍的一种资金安排结构为
，项目总投资中30%为资本金，70%为债权融资(主要是银行贷款)。30%的资本金中

，政府出资10%，社会资本出资90%。

北京大学环境学院E20联合研究院副院长薛涛表示
，资本金穿透，就是要追查PPP中项目的资本金来源
，不能是借债，不能是固定的回报。为什么要进行资本金穿透，首先是避免高杠杆带来的金融风险，其次是防止社会资本方的资本金全是借款，没有达到共担风险的目的，甚至会从客观上带来套工程利润提前走人的现象。

附
：财政部发布《《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》解读的通知

刚刚
，获悉
，财政部发布《《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》解读的通知
，具体内容如下：

近日
，财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号
，以下简称《通知》）

。就此
，财政部有关负责人回答了记者提问。

一
、《通知》出台的背景是什么？ 

自2013年底，国家大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式以来，经过各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明显进展，市场环境逐步优化，项目落地不断加快
，为稳增长

、促改革、惠民生发挥了重要作用
。但发展过程中，一些地方泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显
，加大了地方政府隐性债务风险。今年以来
，党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置，全国金融工作会议和国务院常务会议均对防控地方政府隐性债务风险，纠正PPP中的不规范行为作出了明确部署。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，此前财政部已会同有关部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），对借PPP变相举债融资的行为予以严禁。在此基础上
，为进一步纠正PPP泛化滥用现象，我们起草了《通知》
，旨在以PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理为抓手，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源

，促进PPP事业可持续发展
。 

二、《通知》的主要内容是什么？ 

《通知》提出了规范项目库管理的三大举措：一是实行分类管理。将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库

，储备清单内的项目重点用于孵化和推介
，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作
。二是统一新项目入库标准
。明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库
，提升入库项目质量。明确下一步政策方向
，即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产
，审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长
，突破财政承受能力上限
。三是组织开展已入库项目集中清理。组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备
、信息不完善的项目清理出库
，推动各地建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制
，提升项目库信息质量和管理水平
。 

三、《通知》在加强PPP项目绩效管理方面作出了哪些具体规定？ 

为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行
，《通知》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措： 

一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果
，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT。 

二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付
，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%
，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式
，以“项目竣工即应支付”的名义

，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务
，弱化项目运营绩效考核的约束力。 

三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。 

四、《通知》在规范PPP项目融资管理方面提出了哪些要求？ 

针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难
，以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资，推高项目杠杆率，降低项目公司风险抵御能力的问题

，《通知》在加强项目融资管理方面采取了以下举措： 

一是要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务
，防止项目因融资不能及时足额到位而搁置甚至失败
。 

二是要求政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”
，加剧重建设、轻运营现象。 

三是要求社会资本的股份不得由第三方代持，遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象
，确保社会资本选择程序的严肃性
、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任
。 

五
、项目库清理如何组织实施？有何时限要求？ 

《通知》规定
，由各省级财政部门统一部署辖内市、区、县财政部门开展入库项目集中清理工作
，财政部PPP中心负责开展财政部PPP示范项目的清理工作
。 

集中清理的完成时限是2018年3月31日。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成

。  

六、如何看待《通知》出台的作用和影响
？ 

《通知》的出台
，旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏
、变异问题，进一步提高项目库入库项目质量和信息公开有效性
，更好地接受社会监督

。一些本不适宜采用PPP模式实施的项目退库，有利于正本清源，促进PPP项目的有序推进和公共资源的有效配置。一些项目按照要求完善后
，将更加规范
、更加透明
，有助于项目的全生命周期管理。长远看，项目库有进有退，将促使各参与方更加注重规范运作和项目管理
，有利于防范和控制风险，增强市场信心，促进PPP事业长期可持续发展。