高速发展中的PPP市场在2017年下半年突然刹车
，面临困境。

PPP即政府与社会资本合作参与公共基础设施建设。从2013年年底财政部提出推动PPP到2017年9月末，全国各地政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台中的入库项目合计14,220个，累计投资额17.8万亿元
。

“相比以前的融资平台、BT(建设—移交)、土地财政等，PPP模式更具优势
，它更加公开透明，能制约政府投资冲动。国务院43号文之后，各种融资通道已经被堵死
。PPP是目前负面作用最小的一项经济政策。”大岳咨询公司总经理金永祥告诉经济观察报。在过去的四年里，大岳咨询公司为大约1000多个的各个参与方提供了专业服务
。

然而，今年接连出台的PPP规范文件，让金永祥开始担忧PPP的行业发展问题。

E20研究院执行院长薛涛也持相似观点
。他说，当前，在财政部、国资委
、央行等部门政策的多重作用下
，市场对PPP的前景出现悲观情绪
，PPP面临一个转折点
。

多部门规范密集发布

2014年国务院发43号文
，目标是控制地方性债务。PPP作为控制地方债务的手段之一，受到追捧。

中诚信国际创新业务部高级分析师杨小静说，PPP的优势在于对地方政府和地方融资平台公司而言，PPP成为规范化的融资渠道之一，这对PPP模式主导的项目有重要利好，且PPP模式下各方行为会严格规范
。“一些不适合PPP的项目被迫采用PPP方式，以及过快推进PPP、过度使用PPP等问题
，再加上非运营类PPP项目‘可用性付费’机制设计的一些弱点，带来了问题。”薛涛告诉记者，在PPP的高速推进中，不少地方政府推进PPP目的重在引资
、目的不纯
，这也导致了不少PPP项目质量不高。

2014年，财政部带头力推了PPP模式
。2017年
，财政部又带头开始规范PPP的发展。

2017年11月1日，财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅在第三届中国PPP融资论坛中表示，要坚持“穿透管理、公开透明”的原则
，一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金
，更不要让社会资本用借款作为资本金
，然后再用银行资金做运营
。二是要加大信息披露力度，信息透明是最好的规范。

半个月后的11月16日，财政部便出台了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》即“财政部92号文”
。该通知要求进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作，防止PPP异化为新的融资平台

，坚决遏制隐性债务风险增量。

通知的出台印证了王毅的讲话
，也印证了财政部规范PPP的决心

，但是对于PPP的参与者来说，这仅仅是规范的开始
。

紧接着
，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，即“国资委192号文”。其中规定“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团
，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%”，明确了相关企业PPP业务规模的上限;而“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目”又对参与投资PPP项目的企业进行了限制。

金永祥认为：“对PPP影响比较大的
，一是规定央企PPP项目的规模，二是负债率不得高于85%，央企的负债率一直比较高。”

这一看法得了央企内部做PPP业务人士的认可。一位在央企从事PPP业务的负责人告诉经济观察报，他们正在学习和消化92号文和192号文，然后将对内部项目进行梳理
，企业系统内部还将按照国资委的192号文重新发文件
。

规范政策并没有结束。11月17日，中国人民银行

、银监会

、证监会
、保监会、外汇局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》
。

上述央企PPP业务负责人告诉记者：“虽然还是只是征求意见稿，但是对刚中标的项目会有影响

，会影响项目融资到位的进程，有的PPP项目需要重新设计融资方案，此外
，私募基金参与PPP的杠杆使用会大大减少。”

在一位PPP基金管理者看来，央行等部门的资管征求意见稿对PPP的影响比92号文和192号文的影响更大。资管新规根本性地限制住了PPP的资本金融资和后续贷款进度
，对落地和未签约的项目有着极大的影响。“从财政部92号文、国资委的192号文和央行等关于资管的征求意见稿
，使得PPP从项目到资金，以及社会资本的参与方都被限制
。”“经过四年的快速发展PPP确实需要规范，但是规范过度可能会让行业遭遇挫折，一个政府部门出文件可以理解，现在多个部门都出了文件，一个部门划一个圈
，其他部门再画圈
，这就意味着PPP只能在多个圆圈的交集部分操作

，可能会导致PPP项目的大幅萎缩
。”

“政策叠加所造成的后果就是泼脏水连孩子一起倒出去了。”一位不愿具名的PPP专家告诉经济观察报
，层层加码的政策，对于PPP的打击是几乎毁灭性的。“大家都迷失了方向，迷失方向的不仅仅是PPP市场
，从政策监管层到PPP市场从业者们都迷失了方向，不知道PPP的下一步在哪里
。”

PPP的未来走向

在如此政策叠加后
，未来PPP的走向将会如何?金永祥认为，下一步的PPP发展会艰难
，规范其实是风险的重新分配，原来是地方政府承担风险，成本低
，现在风险分担重新分配，风险变成地方政府


、金融机构、社会资本共同分担，PPP的成本将会上升。社会资本方和金融机构考虑到风险比较大，推动的压力会比较大，总体的规模和发展速度都会降下来
。

国家发改委则一直在对PPP做加法。最近连续出台两份文件

，一个是价格改革
，一个是加大民营资本进入PPP的推动力度。

但是若是因为192号文
，央企大量退出PPP，民企能填补所留下的市场空缺吗?“肯定做不到，首先央企和民企不在一个数量级
，留下的市场空缺不是民企所能填补的。”前述PPP专家告诉记者。

杨小静表示
，既符合当前监管要求又具有社会回报机制的，且有一定吸引力的项目是缺乏的。“适用于PPP模式的项目，一方面是需要政府承担责任，另一方面有稳定回报机制，此外还需要具有一定社会吸引力，这类项目基本集中在供水、供热、燃气等公用事业类项目，这类项目的优质项目非常少
，未来不仅需要新增项目，还需要在存量项目中挖掘适用于PPP模式的项目，丰富和拓展PPP模式的可能性
。”