本文以2016年10月24日国家发展改革委印发的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（简称“《工作导则》”）为主线，结合财政部2014年11月29日印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（简称“《操作指南》”）及其它政策性文件和项目实务运作惯例，介绍操作流程中涉及项目储备、项目论证
、社会资本方选择、项目执行等工作环节中的重点工作任务及其要点。

项目储备阶段主要涉及四个方面的重点工作任务
：一是项目策划；二是进入项目库
；三是纳入实施计划；四是建立工作机制。

01

◆项目策划◆

对于任何一个地方，相对于潜在的公共基础设施项目建设需求，财政、土地
、行政等方面的公共资源
，都是相对短缺甚至严重稀缺。在有限公共资源的约束下，涉及诸多行业的公共基础设施项目的轻重缓急排序，是一个高层次的政治决策问题，涉及公共资源的合理配置和不同行业、不同群体的切身利益
。由于存在诸多竞争性的优先投资项目，明确并追求战略性目标属于政府责任
。

（一）强化规划引领

国家发展改革委在《工作导则》第五条要求“加强规划政策引导
。要重视发挥发展规划
、投资政策的战略引领与统筹协调作用
，按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划
、专项规划及相关政策，依据传统基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等，明确推广应用PPP模式的统一部署及具体要求”。

2015年4月修订的《中华人民共和国城乡规划法》第三十四条要求
：“城市、县
、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划
、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划
，制定近期建设规划
，报总体规划审批机关备案
。建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及保护为重点内容，明确建设的时序、发展方向和空间布局。建设规划的规划期限为五年”。

2016年2月，中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），明确城市规划建设管理的总体目标是“实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居
、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好”。《意见》提出
，强化城市规划工作。依法制定城市规划，依法加强规划编制和审批管理
。增强规划的前瞻性
、严肃性和连续性
，实现一张蓝图干到底

。改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。严格依法执行规划
，进一步强化规划的强制性，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。

2016年7月
，中共中央国务院《关于深化投融资体制改革的意见》第（七）款要求“依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划
，明确计划期内的重大项目
，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资年度计划
，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库
，未入库项目原则上不予安排政府投资。完善政府投资项目信息统一管理机制，建立贯通各地区各部门的项目信息平台

，并尽快拓展至企业投资项目，实现项目信息共享。改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展
、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估
、公众参与
、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计
。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目
，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。”

公共基础设施项目涉及面广
、投资规模大、有效使用寿命长，主要用于提供关系国计民生的基本公共服务，不论是公共机构组织实施还是引进社会资本
，都必须遵循最为严格的基本建设程序。从城市总体规划、五年建设规划
、三年滚动政府投资计划到政府投资年度计划，不仅是一整套严谨的政治决策流程，而且需要很高水平的专业力量参与
。必须依法依规，尽可能做到公开透明、充分论证、达成最广泛的社会共识，更好地挖掘利用公共资源
，服务当地的经济和社会发展。

（二）编制项目建议书

建议地方政府行业主管部门根据五年建设规划
，组织策划并编制所负责领域五年内待实施项目的项目建议书
。

初步可行性研究（Pre-feasibilityStudy）,也称预可行性研究，其研究成果通常表现为项目建议书，是在机会研究的基础上，对项目方案进行的进一步技术经济论证
，为项目是否可行提供初步判断。研究的主要目的是判断项目是否值得投入更多的人力和资金
，进行进一步深入研究，判断项目的设想是否有生命力，并据以做出是否进行投资的初步决定。

初步可行性研究的重点是：

一是项目目标及功能定位。包括效益目标、投资规模目标
、项目功能定位和市场目标定位
；

二是项目方案构思，指对未来投资项目的目标、功能、范围以及项目涉及的各主要因素和大体轮廓的设想与初步界定；

三是项目方案初步论证，包括:（1）项目的构成，包括产品方案、生产规模

、原料来源、工艺路线、设备选型、厂址比较和建设速度
；（2）比较粗略地估算经济指标，进行财务及经济评价，并采用快速评价法进行社会评价。

（三）编制可行性研究报告

建议对于获批项目建议书的公共基础设施项目，可以适时组织进行详细可行性研究
，可行性研究报告获批的公共基础设施项目，方可列入三年滚动政府投资计划
，形成公共基础设施项目的滚动储备机制。

可行性研究是建设项目决策阶段最重要的工作。可行性研究的过程是深入调查研究的过程
，也是多方案比较选择的过程。一个拟建项目，从产品方案
、技术选用、设备选型
，到场址选择、工程方案、环保措施，都可能有多个方案可供选择，可行性研究要通过深入的调查研究，对多个方案进行比较
、论证，从中选择最佳方案
。可行性研究的目的是为项目决策提供科学、可靠的依据
。可行性研究的基本要求是：

一是预见性。可行性研究不仅应对历史、现状资料进行研究和分析

，更重要的是应对未来的市场需求、投资效益进行预测和估算
。

二是客观公正性。可行性研究必须坚持实事求是
，在调查研究的基础上
，按照客观情况进行论证和评价。

三是可靠性
。可行性研究应认真研究确定项目的技术经济措施
，以保证项目的安全性和可靠性，同时也应否定不可行的项目或方案，以避免投资损失。四是科学性
。可行性研究必须应用现代科学技术手段进行市场预测
，还应运用科学的评价指标体系来分析项目的盈利能力和偿债能力
，为项目决策提供科学依据。

可行性研究的成果是可行性研究报告。可行性研究报告应该达到内容齐全、结论明确

、数据准确、论据充分的要求，满足决策者定方案、定项目的需要。

《工作导则》第10条明确要求“政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究
，细化工程技术方案和投资概算等内容
，作为确定PPP项目实施方案的重要依据”；“实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后
，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案”
；“纳入PPP项目库的投资项目
，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时
，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人”。

02

◆进入项目库◆

国家发展改革委与财政部对PPP项目入库都有明确的政策要求，财政部更是规定不入库原则上不得通过财政预算安排支出责任

。需要强调，不论是入发展改革委的库还是财政部的库
，即使是入了财政部或各省的示范项目名单
，也并没有哪个政府部门为该项目是否规范提供实质性担保，不论是社会资本还是金融机构，都不应当想当然认为入库项目就是好项目。入库只是起点，具体操作是否规范还需要具体分析
。财政部2017年11月发文对项目库进行全面清理
，对于参与PPP运作的各方是一个警醒

，入了库的项目也有可能不合规，也有可能得不到财政付费。

（一）国家发展改革委PPP项目库

《工作导则》第六条明确“各级发展改革部门要会同有关行业主管部门，在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库
，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台
。入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据”。

国家发展改革委在其官网专门开辟PPP专栏。根据网站内容显示，国家发展改革委为加快推进PPP模式，更好地鼓励和引导社会资本
，经各省、直辖市、自治区和计划单列市发展改革委推荐
，国家发展改革委审核通过后
，纳入国家发展改革委PPP项目库
，并向社会公开发布。项目库已推介的PPP项目包括第一批、第二批，以及与工商联联合推介的PPP项目
。

根据微信公众号PPP导向标(国家发展改革委指导)2017年2月底发布的数据，发展改革委传统基础设施领域PPP项目库共入库15966个项目，项目总投资15.9万亿元
，涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等领域
。项目的地域分布见表1
，入库项目数量及项目总投资排名前五位的省份见表2。

为了指导各地进一步规范、创新推进PPP模式，2015年国家发展改革委对外公布了第一批13个PPP项目典型案例，对各地推广PPP模式起到了积极作用。2017年5月，国家发展改革委从392个申报项目中选定了43个项目作为第二批PPP项目典型案例。国家发展改革委的示范性项目均为已经进入实施阶段的成熟项目
，普遍在某个方面有值得借鉴和推广的亮点
，发展改革委组织邀请专家从操作模式
、创新价值
、示范意义等方面对典型案例逐一进行点评，并向社会公开，供有关方面参考借鉴
。

(二)财政部PPP综合信息平台

2015年12月18日，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》，综合信息平台按照项目库

、机构库和资料库实行分类管理
，项目库用于收集和管理全国各级PPP储备项目
、执行项目和示范项目信息，包括项目全生命周期各环节的关键信息;机构库用于收集和管理咨询服务机构与专家

、社会资本
、金融机构等参与方信息;资料库用于收集和管理PPP相关政策法规
、工作动态
、指南手册、培训材料和经典案例等信息
。原则上，经地方各级财政部门会同相关部门评估、筛选的潜在PPP项目基本信息
，均应录入综合信息平台。中央部门拟作为实施机构的PPP项目

，由财政部统一评审录入项目信息
。经省级财政部门审核满足上报要求的
，由省级财政部门提交，列为储备项目;编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目;通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范的项目，列为示范项目。财政部建立综合信息平台奖惩挂钩机制
。原则上
，国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录
，原则上不得通过财政预算安排支出责任。

截至2017年6月末，全国入库项目共计13,554个，累计投资额16.3万亿元，覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆建设兵团和19个行业领域
。其中

，已签约落地项目2,021个、投资额3.3万亿元
，落地率34.2%(落地率指执行和移交两个阶段项目数之和与准备
、采购、执行
、移交4个阶段项目数总和的比值，不考虑识别阶段项目)
。入库项目数前三位是贵州、新疆
、内蒙古，项目数合计占入库项目总数的31.7%。入库项目数前三位是市政工程、交通运输、旅游，合计占入库项目总数的54.1%。政府付费和政府市场混合付费项目数8,625个、投资额11.4万亿元，分别占入库项目的63.6%和69.5%

。

截至2017年6月末，财政部筛选的三批示范项目共计700个
，总投资1.7万亿元。具体项目数量及总投资见表3
。

扣除因各种原因先后被调出的项目，第一批剩下的22个示范项目自2016年末以来、第二批剩下的162个示范项目自2017年3月末以来已100%落地;第三批516个示范项目
，落地率60.6%
，当月新增15个落地项目
。河南
、山东、安徽落地项目数居前三位
，合计占落地示范项目的25.9%。市政工程、交通运输
、生态建设和环境保护类落地项目数居前三位
，合计占落地示范项目的64.0%。

需要指出，财政部的示范项目是有待实施PPP模式的储备项目，高比例地调出示范项目名单表明，所谓示范项目能够落地以及落地项目是否规范，都存在很大的不确定性。

03

◆ 纳入实施计划 ◆

《工作导则》第七条规定“列入各地区各行业传统基础设施PPP项目库的项目
，实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目
，应纳入各地区各行业PPP项目年度实施计划
。需要使用各类政府投资资金的传统基础设施PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划”。

《操作指南》第七条也规定“财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门
，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选
，确定备选项目。财政部门(政府和社会资本合作中心)应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划
。对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)的要求提交相关资料

。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料
、项目产出说明和初步实施方案”。

地方政府统筹考虑已经完成工程可行性研究报告审批，具备实施条件的备选项目
，进行轻重缓急排序，分别纳入PPP项目年度实施计划或中期开发计划。地方政府做出这类决定，应当充分听取各方面意见，在扎实的论证与研究基础上
，最终由当地最高决策机构依照法定程序做出决策。绝不能由个别人拍脑袋决策，更不能临时任意增加新的前期论证并不充分的重大项目。

04

◆ 建立工作机制 ◆

PPP项目实施工作涉及公共部门
、社会资本、用户与市民等众多的利益相关方
，利益分配
、调整和统筹关系复杂，专业要求高
，涉及法律
、政策、财政
、金融、财务

、设计、建设、运营等诸多专业方向。构建能够总揽全局
、协调各方、决策科学、推动有力的高层次工作协调机制，以及既能熟悉把握本地情况、又能吸收国内外同类项目经验与教训


、还能聚集本地及外地各类相关强势资源的专业团队，是PPP项目成功实施的基本前提
。

(一)有关政策规定

《工作导则》第八条要求“对于列入年度实施计划的PPP项目
，应根据项目性质和行业特点，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作
。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目
，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作”
。

《操作指南》第十条要求“县级(含)以上地方人民政府可建立专门协调机制
，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的
。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购

、监管和移交等工作”。

(二)政府的工作机制

1

、高层次的领导小组。各地要推进实施PPP项目，应当在当地党政一把手的亲自领导下，通过高层次的领导小组履行政治决策和工作协调职责。公共基础设施领域的PPP项目的推进工作，涉及政府、社会资本
、公众长达20-30年的长期合作关系

，所提供产品是与普通民众生存权和发展权相关的基本公共产品与公共服务。这是一项不能出现大的失误和损失的重大政治任务，需要高层次的政治领导，走完当地所有决策流程
，才能统筹、协调、平衡各方面的多元利益诉求
，才能整合各方面的优势资源，才能解决实施过程中遇到的各类瓶颈问题
，才能有效遏制地方政府随意反悔的空间。当然，组建针对具体项目的领导小组时，不一定非得党政一把手亲自做组长
，也可以根据分工由党委常委班子的其它成员担任组长，由相关分管领导和各部门一把手组成
，但领导小组必须对党政一把手汇报并负责。

2、高水平的项目实施机构。地方政府实施PPP项目，要充分利用各类专业咨询机构的力量，同时地方政府也应当建立有足够专业能力的PPP项目实施机构。在各类咨询机构的协助下，真正提高PPP项目实施工作的专业水准，既要防止被投资者牵着走，也要防止被咨询机构误导引入歧途。当前，各地普遍以行业主管部门作为具体项目的实施机构，这种安排存在以下问题
：

一是PPP专业人才是稀缺资源，没有足够数量可以分散到诸多行业主管部门;

二是行业主管部门与该行业相关的各类本地与外地市场机构的利益关系复杂
，难以实现利益独立和客观公正;

三是公务员日常事务繁杂


，难以专心于PPP工作，职位变化较快，难以积累专业经验
。因此，建议地方政府成立专门的PPP实施机构，集中各方面的专业力量，通过学习积累经验

，打造地方政府可以信任的专业性公共机构。

PPP实施机构的组建，可以依托发改、财政等综合部门，或者当地最主要的基础设施领域的地方政府融资平台公司，当然也需要得到各行业主管部门的支持
。PPP实施机构，不应当是某个政府部门的下属机构
，建议作为当地政府的直属机构
，不受单个部门的节制，在机构规格上甚至可以高于各政府部门。在实施具体项目时

，由政府下属的PPP实施机构牵头，到各行业主管部门借用专业人才，并选聘各类中介机构的专业人才

，组成包括政府内部与外部
、本地与外地专业人才共同构成的项目工作小组
，对领导小组汇报并负责。

牵头具体项目的PPP实施机构主要做好以下几个方面的具体工作
：

(1)政府的决策参谋，让领导决策时踏实放心
，坚定决策层推进项目的信心和决心;

(2)确保吸引多家符合项目需要的投资者参加竞争，形成充分、良性的竞争局面，协助政府强中选优;

(3)工作小组牵头方，要对聘请的各类专业中介机构编制的方案进行汇总评判，对各方的专业冲突进行协调，利用专家顾问网络弥补中介机构的专业不足，承担专业任务兜底的职能;

(4)落实项目工作进度安排，在确保工作质量的前提下，协调众多相关方，积极稳妥按时间表推进项目。

如果政府的PPP项目实施机构缺乏足够的能力，则需要选聘一家能协助PPP实施机构履行以上职责的牵头咨询机构。再次强调，是要借助咨询机构的专业能力
，而不能依赖咨询机构代为决策，重要的事情必须在听取各方面意见的基础上，由项目实施机构提出建议性方案报领导小组定夺。

3、合适的政府出资人代表
。地方政府适当参股PPP项目公司，确实在以下方面对政府有利：及时了解项目公司各方面运营状况，在项目公司层面建立沟通机制，适度分享项目运营收益等
。建议最好由与项目相关的地方政府主要融资平台公司代表政府参股项目公司，股权比例通常控制在20-40%以内
。融资平台公司在整合公共资源、协调各方关系等方面，可以为项目公司提供有效支持。

(三)咨询机构团队

PPP的咨询团队一般由综合类的牵头咨询机构，以及负责某方面专业工作的金融(财务)顾问

、法律顾问和技术顾问组成。牵头咨询机构如果有足够能力

，也可以兼任某方面的专业顾问。牵头咨询机构协助项目实施机构负责项目的全面组织
、协调和整合工作
，对项目实施机构负责
。其它专业顾问负责某一个方面的专业工作，独立发表专业意见
，工作成果交牵头咨询机构汇总
，对项目实施机构负责。选择各类咨询机构时，不能只看机构的名义
，更加要看参与本项目的现场项目负责人的专业经验和综合素质，特别要验证其历史业绩及其在其它项目中所发挥的实际性作用
。只有刻骨铭心做过规范的高标准项目后
，专业团队才有能力居高临下把控风险点和核心环节，才能协助项目实施机构高水准地推进实施项目


。