“十九大”以后
，我国加快建设的路径更加清晰，“绿水青山”就是“金山银山”的发展思路更加坚定
。E20研究院院长
、北京大学兼职教授傅涛指出
，环境产业是落地“两山论”的中坚力量。要更好的推进环境产业的发展，模式的探索很关键。

在有关模式的讨论中，近几年，越来越火的PPP模式是绝对不能绕过的话题。要如何更好的在环境产业中推广和应用PPP模式？近日，在2017首届新安江绿色发展论坛上，特别针对这一话题展开了精彩的对话
。

对话由E20研究院执行院长，国家发改委
、财政部双库定向邀请PPP专家薛涛主持
，邀请到环保部环境规划院环境PPP中心主任逯元堂，以及盈峰环境科技集团股份有限公司董事长
、总裁马刚，天津泰达环保有限公司总经理胡如海，中电建水环境治理技术有限公司总工程师、水环境治理产业技术创新战略联盟常务副秘书长田卫红，中信建设投资发展有限公司副总经理姜谋余，安徽省通源环境节能股份有限公司董事长杨明
。

来自央企、国企、民营企业等各方代表，共同针对环境产业如何更好推进PPP的话题展开讨论
，同时，针对已经走在环境治理前列的黄山样本，应该如何利用好PPP模式，几位嘉宾也给出了很好的意见和建议。

PPP在环境领域的未来走势

“2004年住建部推特许经营改革以后，PPP就得到了一次广泛的发展。2013年，十八届三中全会后，国家高度重视市场在资源配置中的决定性作用
，到2014年
，国发43号文发布
，强调加强地方政府性债务管理，PPP迎来了第二轮发展的高峰，这轮高峰在各方的共同努力下
，取得了很好的成果
。”薛涛介绍
，据统计，目前签约落地的PPP项目金额，已经达到了十几万亿元。但PPP在发展过程中存在的问题也十分明显，需要进行相应的约束和规范。

PPP的发展将不只是增量
，更要提质

对于PPP在推进过程中，存在的问题

，逯元堂指出
，近段时间，PPP管理方面频繁出台文件，强调PPP项目的规范运作问题
。可以判断，下一步PPP的发展应该不是注重增量，而是要提质
。未来PPP的发展将会更加规范、有序，行稳才能致远，只有这样
，整个PPP行业的发展才会健康持续
。

针对PPP项目的规范化问题，马刚指出，近两年
，盈峰环境在做PPP项目中有一个很明显的感受，有些项目是重工程、轻运营，对于盈峰环境而言，在全国范围内
，差不多有100亿左右的PPP项目订单
，对于这些项目
，公司的第一个要求就是，一定要有运营
。对于环保企业来讲，没有运营就没有长期收益。PPP项目也正在经历从量到质的转变
，下一阶段我国的PPP项目，会越来越规范
。

逯元堂强调
，要在环保领域中更好推进PPP模式，需要从五个方向上下功夫
：

第一、未来环境保护领域的PPP项目将与行业管理结合的更加紧密
。要结合阶段环境保护任务要求
，区分轻重缓解，优先实施必要性和紧迫性强的项目
。

第二、对于环境保护领域的PPP项目
，应该更加强化按效付费。环境效果是环境PPP项目实施的出发点和落脚点
。如果不注重环境效果
，做再多的PPP项目对改善环境质量和实现环境目标而言也无济于事。

第三
、更加强化行业特点
。现在很多环保PPP项目是套用了其他领域的模式，比如把市政领域套用到农村领域
。应该充分考虑不同项目的特点，开展针对性的设计。

第四
、目前，我们做了很多环境综合整治类的项目，而且体量非常大
，规模甚至达到几十亿或上百亿

。对于这类项目，要强化项目之间的关联性或者对于实现预期环保目标的贡献度
。

第五、积极推进PPP模式的创新

。目前，在环保领域，基本上都是以公益性项目为主，后期需要政府付费
。但如果不创新环境PPP项目的投资回报机制，完全依靠政府付费，项目就难以持续。针对环境保护领域的特点，需要结合产业融合、绿色发展等，实现不同产业之间的融合，这样环保行业推进PPP才会得到长远持续的发展。

英雄不问出处：要为更多专业民营企业创造参与PPP项目的机会

安徽通源环境在环保领域扎根十八年半的时间
，有很多的项目经验和心得。杨明指出
，近几年PPP项目快速走热
，但是80%-90%的PPP项目，实际上是被国企或者央企拿走了，中小型的民企，特别是具有专有技术、专有运营管理的民营企业
，只有一小部分能够参与进来。这对专业的环保公司打击比较大
，PPP的大力推进，也造成了很多中小环保企业的困惑。

但他也认为
，十九大后，党中央明确了两个信息：一是，支持民营企业的投资发展
；二是，要强化PPP的专业能力
。这让专业的中小型民营企业看到了希望。

对此，薛涛指出
，因为这一轮PPP的范围比较广，如可行性支付费用等某些机制设置上，确实容易让工程公司导向优先
，而一些大型项目的打捆

，金额巨大，又让民企在融资上遇到难题
，这两点相加，也带来了央企在PPP项目中的优势业绩
。但是这个业绩的背后
，必须要强调
，避免PPP项目中间重工程、轻运营的情况。英雄不应该问出处，在PPP模式推进过程中
，应该从这顶层设计方面逐步完善
，为更多专业民营企业创造机会

。让各方都发挥各自的优势
，能够相对更加平等的竞争。

PPP项目在数量

、体量、质量上会发生较大变化

“环境保护行业在没有PPP模式之前
，其实没有更好的发展
。PPP模式的推动，对环境产业来讲，是一个巨大的推动作用。”

说到PPP未来的发展趋势
，姜谋余认为
，将会有三个比较大的变化：数量上、体量上、质量上。

数量上，近期关于PPP的大会上，相关领导的讲话中，都释放了规范管理的信号。未来在管理方面，PPP项目在数量上会有所减少
。

体量上
，今年
，财政部副部长史耀斌也曾表示，下一步财政部门将重点把握好PPP工作的“四条线”，包括要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束
，守住严禁各类借PPP变相举债的行为的“底线”等。因为有财政承受能力论证10%“红线”
，未来PPP项目的体量可能会削减
。

质量上
，在2014年、2015年PPP模式开始走热的时候，很多PPP项目重建设
、轻运营，更注重形式
，对于运营
、绩效考核指标要求不是特别严格
。随着PPP的规范管理
，在一方面会加大管理力度。从这个角度来讲
，未来PPP的规范化管理，在项目的质量要求会非常高，而且在项目合同、考核指标体系等都会非常规范、非常科学
。

协同作战成为发展趋势

要用发展的眼光看问题，每一件新事物的推出都要有矫正的时间。薛涛指出
，PPP确实在提升环境产业参与政府治理的机会，以及发掘更多对接资本市场的能力

。其实，央企原来也比较善于做工程，所以PPP项目的推进，刚开始确实是以工程为导向的，但是我们也关注到，无论是中电建还是葛洲坝这样的企业，也都在技术集成能力上努力地做很多转型，包括成立资产管理公司，把PPP项目当作资产来管理，而不是简单当作工程来管理。

对此，田卫红表示，最近国资委办公厅下发《关于加强中央企业 PPP 业务财务风险管控的通知》（征求意见稿），对央企做PPP项目提出了更高的要求
。十九大之后，未来环保PPP的走势将重点体现在三个方面： 

第一，PPP项目的管控将会更加严格，PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%。企业在经营过程中，项目筛选要严格掌握这一标准
，选择市场拓展的方向。在PPP发展初期，项目审核不够完善，项目的验收考核还处于探索阶段，付款机制也成问题
，所以项目的盈利能力引发担忧，可持续运行的难度很大。目前PPP项目包括入库的项目大概有三分之一的可以落地
，但这三分之一的项目中，执行好的又很少
。规范的管理将有助于PPP项目的可持续发展
。

第二，未来PPP项目会越来越大。随着国家治水思路的清晰，企业对系统治理的实践，将流域看作整体，统一规划
、统一实施的或将成为水环境综合整治的主流模式

。所以田卫红认为，以后PPP项目的慢慢集中会成为一种趋势。

第三
，PPP项目将由量变到质变
。以前PPP项目受到各种因素特别是地方财政的限制，大多是分散和碎片化的单个项目，甚至包括入库的项目都没有经过充分的认证
。近期
，各级政府加强了对PPP的管控，对于政府来说
，有10%的底线；对于央企来说有40%和20%的概念
，40%强调的是

，对于建筑类的央企，不能把自己资产40%以上去做PPP投资


，对于不是建筑类的央企

，不能超过20%
。这样也给其他社会资本带来了更多机会。伴随着产业发展
，孤军作战将逐渐转变为协同式发展
，共同为企业创造效益
，为社会创造价值，为国家创造绿色。 

PPP项目在环保领域的发展空间巨大

“央企资金雄厚，民企机制灵活
，地方国企在地方上有一定的资源
，但地方国企在全国范围内的市场开拓，则需要进一步扩大自己的资金实力。”

胡如海认为，十九大以后，国家对生态文明建设的要求更加明确，在前期高速发展的基础上
，仍然有很大的进步空间。

泰达环保参与的PPP项目，主要是以发电，以及循环产业园为主，相对来讲，体量不像央企做环境综合治理以及流域治理的规模大。固废处理行业，现在从东部发达地区逐渐向中部和西部地区，包括向过去比较落后的地区扩展
。从原来的垃圾终端处理
，向垃圾上游的收运环节扩展，从这方面来看
，这一领域的 PPP项目可能比过去还会有所发展，因为随着整个国家对于环境的要求，原来落后的地区现对环境治理的要求也逐步提升，所以环保类似的项目会增多。

黄山样本如何利用好PPP
？

将“绿水青山”变为“金山银山”，全国已经展开了积极的探索和实践

，这其中
，黄山市新安江生态补偿试点的成功实践，也让黄山在环境保护方面，走在了全国的前列，树立了良好的样本
。

姜谋余认为，对于黄山来讲
，现在最重要的工作是，如何将青山绿水延续下去

？正如中央电视台特约评论员杨禹所说
，黄山市生态补偿机制试点的推动，是一项伟大的事业，是大事、难事
、好事，但要如何将这件大事、难事

、好事继续办下去？是当前需要解决的问题。

把环境要素相关的资源融合进PPP项目中

整个环境治理是有粘度的，水和固废是不分家的，特别是乡镇和农村的环境治理
。马刚介绍，农村的很多地方，假如没有大工业聚集，水质还是基本过关的。但为什么却总给人一种脏兮兮的印象，很多时候是因为垃圾没有收集好，或者是收集后没有转运
，被风刮到河湖里
，所以感觉水也变得很脏
。作为综合环保集团来讲
，盈峰环境非常愿意配合地方政府把地区的环境治理好
，建设美丽中国。

PPP毋庸置疑是一个非常好的工具，因为它最大限度地调动了社会各方面的力量。有资本，有专业的环保公司等等。通过PPP模式，资金的使用效率也被提升。马刚表示，黄山环境治理在设计PPP项目方案时
，希望能够把环境要素相关的资源融合进来
，更全面的覆盖环境保护的方方面面。

让企业做企业的事，政府做政府的事

“目前
，我国不同地区的政府在实施PPP项目过程中，其实标准、规范不太统一，因为凡是PPP项目基本上属于公共事业类的，很大程度上需要依靠政府，而在有些地区推进PPP项目的时候，很多需要政府主导推动的事情，往往推给了企业，对于企业来讲就比较困难。”胡如海强调，希望后期黄山在推动PPP项目的时候，能够更加统一规范
，能够让企业做企业的事，政府做政府的事
。

目前
，泰达环保正在参与建设黄山市综合处理厂工程PPP项目
，项目预计明年投产，为黄山市做好固废终端处理。黄山是一座旅游城市
，对环境的要求也非常高
，未来可能会提出更高的标准
，这对政府和企业来说都是一个好的机会。胡如海表示
，随着PPP的不断推动，政府可以将原来由政府直接负责的事项打包成PPP项目，推到市场上
，然后由企业来做

，这样能够加速黄山市环境保护的发展速度。作为企业来讲，也是非常愿意参与这个项目的。 

要建立一个良好的合作伙伴关系

 

PPP，第一个P是政府，第二个P是社会资本，第三个P是合作伙伴。田卫红表示，在设计PPP项目的时候
，政府是管理之后，把责任分下来
，对于企业来说
，一定需要盈利的，两者相当于在谈恋爱

，最终要真正成为一对好夫妻，信任和合作是关键。任何一个成功的PPP项目的前提，一定是双方要从彼此的角度考虑。

“黄山和杭州流域生态补偿机制的探讨，也是政府之间合作方式的成功尝试。” 田卫红指出，现在投标一个PPP项目
，越来越的是联合体参与，各自发挥各自的优势
，建立一个良好的合作伙伴关系。

田卫红认为
，在环境保护方面，黄山的理念是走在前列的，水环境行业也正在从大环保过渡到大生态

。十九大以后，国家对生态文明建设的思路更加清晰
，希望黄山市能将好的模式不断发扬光大。

变等待输血为主动造血

对于黄山样本可持续性的讨论

，虽然不同方面有不同的声音，但最根本的问题是如何通过市场机制，让上下游生态补偿能够长期可持续发展，而不是仅仅依靠政府的财政拨款。

姜谋余建议

，可以用PPP模式，在黄山结合浙江的一些优势产业，建立一个新安生态科技产业园

，利用各方面的资金，扶持生态产业的发展
。安徽和浙江两省共同支持一个以生态为基础的科技产业，未来的价值会很大，而且持续性强，变等待输血为主动造血。要充分运用市场能力，延续新安江生态补偿机制。

用“PPP+”的模式为财政创收

黄山市人口集中度不高，虽然黄山市老百姓收入在全省排在前列，但是整体的财政收入只排在全省的中位，财政可承受能力是有限的
。对此，杨明表示
，可以结合PPP引进相关产业
，包括高端装备制造产业等
，用“PPP+”的模式为财政创收。

杨明强调，要让PPP项目
，与环境治理的前端、后端的产业相结合
。比如垃圾处理，并不是完全收集转运
，最后填埋焚烧
，而应该分类资源化，把有利用价值的进行资源化，建立资源化的处置中心，不仅资源可回收，还可以带动地方就业和税收
。

黄山是旅游大市，从环境治理角度讲，可以结合文旅行业、特色农业等等
。可能政府前期的付费会增多
，但后期环境类公司通过运营管理会产生更多收益，后期政府可能就不需要再承担费用
。

做好四项工作
，创造共赢的环境

逯元堂结合目前PPP项目在推广中遇到的一些问题，从黄山市的实际情况出发，认为黄山样本在借力PPP模式的过程中
，要做好四项工作：

第一，要结合当前的要求
，包括省
、市的要求，对PPP项目进一步梳理
、识别
，把一些真正有价值且必须要实施的项目梳理进来
，做好提前规划和顶层设计，有规划、有步骤的推进
。

第二
，充分做好项目的前期工作。现在来看
，实际上各地在推进PPP项目的过程中
，对项目的前期工作并不是特别重视
，尤其是技术方案的选择。要真正实现物有所值，技术路线的选择是重要的方面。如果没有选择一个合理的技术路线，钱就没有办法花在刀刃上
。通过优化技术方案和合理的PPP模式设计，实现少花钱、花好钱、做好事。

第三，结合当前PPP模式的规范化管理

，建议对于PPP模式要规范运作，尤其是对于环境领域的PPP模式，要量身打造，强化环境PPP项目的按效付费，把环境效果通过PPP模式得到最大的提升
，实现物有所值

，只有这样PPP项目才会真正成功。

第四
，结合当前黄山市政府对绿色发展和生态环保的推进力度

，未来可在模式创新方面开展探索。包括环保产业和其他产业的融合方面，在把环境治理产业和生态旅游、生态农业等产业进行合理融合的基础上，能够有效的降低政府后续的费用支付。把环境治理产业从需要输血，变成一个有真正造血功能的产业
。通过这种模式的创新，打造一批标杆项目，引领整个行业的发展。

逯元堂总结认为，PPP模式没有单一的赢家
，PPP项目能够在合作周期内持续的实施好
，才能够实现双方的共赢
。所以不管是政府方

，还是社会资本方，在实施项目过程中，除了考虑自身的诉求之外，还要更多地考虑如何把项目持续的实施好，这样政府和社会资本双方才能真正实现共赢

。